MRF 2024.2
EU-Domstolens dom af 22. februar 2024, 2. afd., sag C-311/22, Moesgaard Meat 2012
Vurderingen af, om et ikke-godkendt slagteri er omfattet af IE-direktivets bilag I, pkt. 6.4.a, skal ske på grundlag af anlæggets faktiske produktion uden hensyn til evt. fysiske, tekniske eller juridiske begrænsninger. Beregningen skal ud over de dage, hvor dyrene slagtes, tillige omfatte de dage, hvor andre trin i produktionen gennemføres. Om beregning af vægten af svineslagtekroppe.
Sagen angik en præjudiciel forelæggelse fra Højesteret om fortolkningen af IE-direktivets (2010/75) bilag I, pkt. 6.4.a, hvorefter ”[d]rift af slagterier med en kapacitet til produktion af slagtekroppe på mere end 50 tons/dag” er omfattet af direktivet, herunder kravet om godkendelse. I hovedsagen var Moesgaard Meat 2012 A/S (MM) og selskabets direktør (PO) tiltalt for i perioden fra 2014-2016 at have drevet et slagteri uden miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33, uanset at slagteriet ifølge de danske myndigheder havde haft en kapacitet til produktion af slagtekroppe på mere end 50 tons/dag, jf. godkendelsesbekendtgørelsens bilag 1, pkt. 6.4.a, som udgør den danske gennemførelse af det tilsvarende listepunkt i IE-direktivet. Anklagemyndigheden havde i tiltalen opgjort den gennemsnitlige produktion for hver måned i gerningsperioden i et spænd fra 53.488 kg slagtekroppe pr. slagtedag i januar 2014 til 92.334 kg slagtekroppe pr. slagtedag i september 2016. Beregningen af den gennemsnitlige daglige produktion i tiltalen var baseret på de produktionstal, som MM havde indberettet til Fødevarestyrelsen i overensstemmelse med bekendtgørelse om produktionsafgift ved slagtning og eksport af svin, hvorefter den slagtede vægt omfattede vægten af svinekroppen med hoved og tæer, men uden flomme, i varm tilstand under slagtningen. Ved beregningen var der desuden alene taget hensyn til selve ”slagtedagene”, hvor selve slagtningen havde fundet sted, mens de dage, hvor slagteriets aktivitet begrænsede sig til modtagelsen af dyrene, klargøring og færdigbehandling ikke blev medregnet. Heroverfor gjorde de tiltalte gældende, at en ”slagtekrop” skulle forstås som en krop uden hoved, der er afblødt og i nedkølet tilstand, og at der ved beregningen af MM’s kapacitet ud over selve slagtedagene ligeledes skulle tages hensyn til den slagtemæssige behandling af dyrene, der foregik i weekenden. De tiltalte gjorde endvidere gældende, at et anlægs ”kapacitet” kan være lavere end dets realiserede produktion, hvis f.eks. den realiserede produktion er sket under tilsidesættelse af fysiske, tekniske eller juridiske begrænsninger for produktionen, hvilket ifølge de tiltalte var tilfældet i den konkrete sag, hvor den realiserede produktion var sket ved MM’s anvendelse af ulovligt opstillede kølecontainere. Ved Retten i Holstebro blev de tiltalte fundet skyldige i tiltalen, og MM blev idømt en bøde på 841.000 kr. og fik konfiskeret ca. 3,4 mio. kr., mens PO blev idømt en bøde på 150.000 kr. De tiltalte ankede dommen til Vestre Landsret, der ved dom af 4. juli 2019 (trykt i MAD 2019.242 V) stadfæstede byrettens dom, idet bøden til PO blev nedsat til 80.000 kr. Landsretten afslog samtidig en anmodning om præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen med henvisning til, at der ikke var tvivl om fortolkningen af IE-direktivets bilag I, pkt. 6.4.a. De tiltalte ankede med Procesbevillingsnævnets tilladelse landsrettens dom til Højesteret, der imidlertid var i tvivl om den fortolkning af bilag I, pkt. 6.4.a, som anklagemyndigheden, byretten og landsretten havde anlagt af begreberne ”produktion af slagtekroppe”, ”pr. dag” og ”kapacitet”. Ved kendelse af 4. maj 2022 forelagde Højesteret derfor tre spørgsmål om fortolkningen af bilagspunktet for EU-Domstolen. Det første spørgsmål var, om der ved beregningen af et slagteris kapacitet til ”produktion af slagtekroppe” skal tages hensyn til dyrenes vægt umiddelbart efter slagtningen eller deres vægt efter afblødning, udtagning af organer og indvolde, afskæring af hals og hoved og nedkøling. EU-Domstolen fandt, at begrebet ”slagtekrop” i IE-direktivet skal forstås på samme måde som i forordning nr. 1308/2013, som fastlægger en fælles markedsordning for produkter, der bl.a. henhører under svinekødssektoren, uanset at der også findes andre definitioner af begrebet i EU-lovgivningen på folkesundhedsområdet, og at formålet med forordning nr. 1308/2013 er anderledes end formålet med IE-direktivet (præmis 43 og 49). Det fulgte heraf, at der ikke skulle tages hensyn til svinenes vægt umiddelbart efter slagtningen, men deres vægt ”uden tunge, børster, klove, kønsorganer, flomme, nyrer og mellemgulv efter afblødning og udtagelse af indvolde” (præmis 44 og 52). Med det andet og tredje spørgsmål ønskede Højesteret oplyst, hvordan slagteriets daglige kapacitet nøjagtigt skulle beregnes. EU-Domstolen bemærkede, at vurderingen af et slagteris kapacitet med henblik på at afgøre, om det skal have en godkendelse, som udgangspunkt skal foretages ex ante (dvs. på forhånd) i forhold til kapaciteten af det driftsudstyr, som slagteriet råder over, dvs. den mængde slagtekroppe, som det ansøgte slagteri er i stand til at producere (præmis 54-55). I en sådan situation skal der tages hensyn til de relevante fysiske, tekniske og juridiske begrænsninger samt til kapaciteten for den del af anlægget eller for det trin i dets produktion, der begrænser det pågældende slagteris samlede kapacitet mest, så kapaciteten svarer til, ”hvad der er praktisk gennemførligt under overholdelse af de retsregler, der gælder for den pågældende aktivitet” (præmis 55). I det tilfælde, hvor et slagteri er i drift, men ikke har en tilladelse, svarer anlæggets kapacitet derimod mindst til det reelle niveau for slagteriets produktion, uanset om den måde, hvorpå produktionsniveauet er nået, er lovlig eller ulovlig (præmis 56-58). Kapaciteten vil desuden kunne være højere end produktionsniveauet, hvis der er perioder, f.eks. pga. nedgang i efterspørgslen, hvor produktionskapaciteten ikke er udnyttet fuldt ud, mens slagteriet i andre perioder producerer mængder, der overstiger tærsklen i bilag I, pkt. 6.4.a (præmis 59). Såfremt den daglige kapacitet – som i den danske sag – beregnes ud fra slagteriets faktiske månedlige produktionsmængder, skal der ved beregningen af den gennemsnitlige daglige produktion ”ikke blot skal tages hensyn til »slagtedagene«, men også til de dage, hvor andre trin i produktionen af slagtekroppe gennemføres”, hvilket i det foreliggende tilfælde betød, at der også skulle tages hensyn til de lørdage og søndage, hvor slagteriets aktivitet ifølge MM bestod i modtagelse af dyrene, deres opstaldning samt deres klargøring og færdigbehandling (præmis 60-61).
Kommentar: Med dommen har EU-Domstolen underkendt anklagemyndighedens, byrettens og landsrettens udlægning af IE-direktivets bilag I, pkt. 6.4.a, på to punkter. For det første fastslog EU-Domstolen, at vægten af svineslagtekroppe ikke – som antaget af de danske myndigheder – skulle beregnes umiddelbart efter slagtningen, men som vægten ”uden tunge, børster, klove, kønsorganer, flomme, nyrer og mellemgulv efter afblødning og udtagelse af indvolde”. Med de almindelige EU-retlige fortolkningsprincipper in mente må det i den sammenhæng undre, at landsretten ved fortolkning af IE-direktivet tog udgangspunkt i definitionen af ”indvejet, slagtet vægt” i en dansk bekendtgørelse om produktionsafgift ved slagtning og eksport af svin. For det andet fastslog EU-Domstolen, at der ved beregningen af den gennemsnitlige daglige kapacitet ud fra slagteriets faktiske månedlige produktionsmængder ikke kun skulle tages hensyn til selve slagtedagene – som antaget af danske myndigheder – men også til de dage, hvor andre trin i produktionen af slagtekroppene gennemføres. Anklagemyndigheden havde under sagen udtalt om dette spørgsmål, at såfremt antallet af produktionsdage også tager hensyn til andet end slagtedagene, vil det samme slagtesvin kunne ”produceres” over måske 3-4 dage, hvormed vægtgrænsen for kravet om godkendelse de facto vil blive forøget tilsvarende og reelt kunne forøges til 150-200 tons pr. dag, men dette synspunkt synes altså ikke at have gjort indtryk på EU-Domstolen og er næppe heller korrekt. Henset til karakteren af fortolkningsspørgsmålene og EU-Domstolens svar var det velbegrundet, at Højesteret foretog præjudiciel forelæggelse i sagen. Omvendt må det undre, at landsretten – som i denne sammenhæng også har forelæggelsespligt, jf. TEUF art. 267, stk. 3 – afviste præjudiciel forelæggelse med den begrundelse til, at der ikke var ”en sådan tvivl om fortolkningen af punkt 6.4.a […], at det er nødvendigt at forelægge EU-Domstolen præjudicielle spørgsmål”. Dette kan muligvis hænge sammen med, at Miljøstyrelsen forklarede for landsretten, at der efter styrelsens opfattelse ikke var tvivl om fortolkningen af pkt. 6.4.a, og at styrelsens fortolkning havde været uændret de sidste 12 år. Med dommen har EU-Domstolen således underkendt styrelsens mangeårig praksis, hvilket samtidig understreger, at danske domstole bør være mere tilbageholdende med blot at følge myndighedernes forståelse af EU-reglerne som begrundelse for at afvise præjudiciel forelæggelse, især når det drejer sig om så betydelige strafferetlige sanktioner som i den foreliggende sag. Hvis der tidligere er sket strafferetlig domfældelse på grundlag af samme forståelse af tærsklen for slagteriers miljøgodkendelse, må der i øvrigt være pligt til at genoptager sagerne, jf. Fenger: U 2011B.313, Pagh: U 2020B.161 og Fenger: U 2022B.133.
For så vidt angik spørgsmålet om beregningen af slagteriets kapacitet sondrede EU-Domstolen mellem beregningen af kapaciteten i en ”bagudrettet” straffesag mod et ikke-godkendt slagteri og den forhåndsvurdering, som myndighederne skal foretage i ”normalsituationen”, hvor der indgives ansøgning om miljøgodkendelse, inden driften påbegyndes. I den førstnævnte håndhævelsessituation svarer kapaciteten mindst til det faktiske produktionsniveau, uden at der kan tages hensyn til eventuelle fysiske, tekniske og juridiske begrænsninger. I ”normalsituationen” skal kapaciteten derimod fastlægges på grundlag af den mængde slagtekroppe, som slagteriet faktisk er i stand til at producere under overholdelse af de retsregler, der gælder for den pågældende aktivitet. Denne sondring forekommer velbegrundet, da et ikke-godkendt slagteri i modsat fald kunne drage fordel af at benytte sig af ulovlige bygninger og produktionsanlæg, der forøgede dets produktionsniveau uden at blive medregnet i anlæggets kapacitet. Samtidig indikerer dommens præmis 59, at et slagteri vil være omfattet af bilag I, pkt. 6.4.a, selv hvis den faktiske produktion kun i kortere perioder overstiger tærskelværdien i bilagspunktet, og produktionskapaciteten i andre perioder ikke udnyttes fuldt ud, f.eks. pga. nedgang i efterspørgslen. Men i så fald vil det alene være sådanne kortere perioder, der må danne udgangspunkt for udmåling af overskuddet ved overtrædelsen ved udmåling af den strafferetlige sanktion.