MRF 2023C.4
Specialeafhandling: Udbygningsaftalers indhold
Af cand.jur. Ane Caroline Meyer Nilsson
Forord af Rasmus Grønved Nielsen og Peter Pagh
Specialet handler om de såkaldte udbygningsaftaler, som kommuner siden 2007 har haft hjemmel i planlovens §§ 21 b og 21 c til at indgå med grundejere. Kort sagt er udbygningsaftaler aftaler om privat finansiering af kommunal infrastruktur inden for de rammer, som planloven udstikker. Der er tale en forvaltningskontrakt, idet kommunen så at sige »handler« med myndighedsudøvelse i form af lokalplankompetence. Baggrunden for en udbygningsaftale er således, at grundejers (i praksis typisk developers) projekt ikke kan tillades uden lokalplan, og at kommunen ikke er forpligtet til at vedtage en lokalplan, der muliggør projektet. Grundejers modydelse for at få lokalplanen vedtaget består i erlæggelse af bestemte udgifter til infrastruktur, der er nødvendige for projektet, men som ellers skulle afholdes af kommunen. Dette kan sammenholdes med, at kommunens privatøkonomiske interesser i vedtagelse af en bestemt plan normalt anses for magtfordrejning, jf. f.eks. U 1990.106/2 Ø, U 2010.2311/2 Ø og MRF 2022.185 Ø. Denne konflikt er søgt løst med planlovens regler om udbygningsaftaler.
Som specialet belyser, har udbygningsaftaler fået et betydeligt omfang og angår ofte større projekter. Aftalerne er dog ikke tidligere blevet underkastet en mere systematisk retsvidenskabelig behandling i relation til dansk ret, ligesom der ikke foreligger trykt dansk retspraksis herom. Emnet er derfor både velvalgt og vanskeligt. Specialet handler om udbygningsaftalernes indhold, særligt med henblik på parternes hovedydelser. Denne relativt snævre afgrænsning er både nødvendig og fornuftig, fordi udbygningsaftalerne giver anledning til et meget stort antal juridiske problemstillinger af praktisk og teoretisk karakter, herunder ikke mindst vedrørende retsvirkninger. Det er også velbegrundet, at specialet ikke behandler de aftaler, som kommunerne indgår med private developere, der falder uden for planlovens § 21 b, selv om disse også kunne fortjene en nærmere behandling, og hjemmelsgrundlaget hertil er uklart.
Specialets problemformulering lægger op til både en empirisk undersøgelse af udbygningsaftalers indhold samt en retsdogmatisk vurdering af de retlige grænser for afgrænsningen af parternes hovedydelser. Derudover indeholder specialet i kapitel 5 en kort redegørelse for planlovens regler om udbygningsaftaler og den planretlige kontekst. Den omfattende empiriske undersøgelse i kapitel 6, der tager afsæt i 80 nye udbygningsaftaler, giver et interessant indblik i den store variation, der præger aftalerne, både med hensyn til hovedydelser og accessoriske vilkår om f.eks. tvistløsning og bodsbestemmelser. Den retsdogmatiske analyse i kapitel 7 indeholder vigtige overvejelser om, hvordan planlovens regler, den almindelige forvaltningsret og kommunalfuldmagten normerer fastlæggelsen af aftalens hovedydelse, dvs. i det væsentlige rammerne om den private finansiering. Det kan i den forbindelse særligt fremhæves, at specialet indeholder en nyttig belysning af norsk retspraksis. Til sidst (i kapitel 8) findes en syntese, hvor forfatteren kritisk omtaler både tendenser og konkrete vilkår i de 80 aftaler, hun har undersøgt, samt en retspolitisk kritik, konklusion og perspektivering (kapitel 9-11).
Specialet påkalder sig betydelig interesse som den første samlede juridiske belysning af indholdet i udbygningsaftaler under planloven. Dette gælder naturligvis særligt for kommuner, developere og disses juridiske rådgivere, men også Folketingets Klima-, Forsynings- og Energiudvalg og ministeriet vil kunne have gavn af specialet i relation til kommende lovændringer. Særligt må fremhæves værdien af den empiriske undersøgelse, der er meget grundig, og som giver et grundlag for en mere oplyst debat om udbygningsaftaler i fremtiden. Mange af specialets oplysninger om udbygningsaftalernes indhold bør give stof til eftertanke, og det gælder ligeledes de afsluttende retspolitiske betragtninger.